Junto con la violencia y la corrupción no hay en México problema público más grave y cuya atención sea más urgente que la pobreza. Desde la campaña electoral el actual presidente de la República puso el tema en el centro del debate. En su mensaje de toma de posesión ofreció que ya no se condenaría a quien nace pobre a morir pobre. Y en el primer presupuesto de egresos de su gobierno se anunciaron programas ambiciosos para poblaciones tradicionalmente no atendidas por la política social.
Los datos sobre pobreza y movilidad social muestran el tamaño del reto: en su última medición de la pobreza, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) nos recuerda que en este país 52.4 millones de personas viven en pobreza, y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias ha mostrado que “74 de cada 100 mexicanos que nacen en la base de la escalera social, no logran superar la condición de pobreza”.1
La pobreza es, lo sabemos, un problema que rebasa el ámbito de la política social: además de programas sociales, se requiere crecimiento económico y buenos empleos. Eso no significa que la política social no tenga un papel central como herramienta igualadora y como instrumento para garantizar derechos. No se trata, sin embargo, de sólo tener más programas sociales, con más recursos y más beneficiarios, sino de contar con una política social que transforme las condiciones de vida de las personas. Y, siendo México un país federal, es claro que no bastan las decisiones de un solo ámbito de gobierno, sino que cada uno —la federación, los estados y los municipios— tiene una responsabilidad y la posibilidad de operar de forma articulada y complementaria.
El federalismo es un arreglo institucional que no sólo distribuye poder entre ámbitos de gobierno, sino que también asigna responsabilidades y recursos para ejecutar las políticas públicas de forma más acorde con las características del territorio en cuestión. Así, hay problemas de escala nacional (como la desigualdad entre las regiones) que requieren intervenciones desde el gobierno federal para poder atenderlos. Hay, en cambio, políticas que tendría más sentido que fueran responsabilidad de los gobiernos estatales o municipales (como la provisión de servicios públicos), pues desde lo nacional es imposible atender las peculiaridades del territorio ni adecuar las políticas a las necesidades específicas de una comunidad. Un buen diseño federal distinguiría entre esas responsabilidades, las asignaría entre los tres ámbitos de gobierno, establecería mecanismos de coordinación intergubernamental y fuentes de financiamiento para hacer todo ello viable.
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Ilustración: Ricardo Figueroa |
Como resultado, cada ámbito de gobierno, si lo decide, puede entregar becas y despensas, regalar uniformes y útiles escolares, ofrecer transferencias monetarias para mujeres, proyectos productivos para jóvenes o pensiones para adultos mayores. Puede, asimismo, levantar censos para identificar a la población a atender, crear su estructura operativa de promotores e incluso instaurar comités de participación con los beneficiarios. De la misma manera, cada gobierno puede, si así lo decide, dejar de hacer todo ello: desaparecer programas, reducir su presupuesto, cambiar de criterios de focalización, ignorar a los comités participativos, modificar las reglas de operación o abandonar los registros administrativos levantados por la administración anterior. Independientemente de las razones que motivan estas decisiones, son reflejo de la ausencia de competencias inequívocas definidas en una ley general que permite que cada gobierno diseñe, cambie o desaparezca programas sociales, pues no están institucionalizados ni son exigibles como derechos.
Por todo ello en lugar de una política de desarrollo social, que se asegure de garantizar todos los derechos sociales a todas las personas, tenemos miles de programas sociales de todos tamaños (aunque la mayoría son muy pequeños), que se empalman, duplican y atienden a pocas personas.3 Esto no es sólo un problema administrativo o de eficiencia presupuestal, sino que afecta la capacidad del Estado mexicano para garantizar los derechos sociales.
Las coordenadas de la nueva política social federal son claras. El actual gobierno ha dado un giro hacia una política social conformada por menos programas, con mayor presupuesto, dirigidos a poblaciones objetivo específicas —jóvenes que no estudian ni tienen empleo, adultos mayores, estudiantes, personas con discapacidad, campesinos— y con ambición universal. Ha desaparecido programas con evidencia de resultados en niñas y niños, como Prospera y el programa de Estancias Infantiles, y ha sustituido los incipientes esfuerzos por crear un sistema de información socioeconómica por un “Censo del Bienestar” que no se sabe aún si servirá para tomar decisiones, evaluar y transparentar el gasto social.4 Ha buscado sustituir la (no muy exitosa) lógica de coordinación intergubernamental en que estuvo basada la política social de los últimos sexenios (desde la Estrategia Microrregiones hasta la Cruzada Nacional contra el Hambre) por una de decisiones centralizadas, operadas por los delegados de programas de bienestar (los llamados superdelegados anunciados desde el periodo de transición) y con la intención de reducir los intermediarios.
Frente a estas decisiones de política social los gobiernos estatales pueden escoger entre tres alternativas. Primero, pueden optar por replicar a la federación, implementando los mismos tipos de programas (pensiones, becas) y dirigiéndose a las mismas personas (adultos mayores, personas con discapacidad). En otro escenario, podrían complementar a la política social federal, por ejemplo, con programas que atiendan al mismo grupo poblacional pero mediante otro tipo de apoyos (por ejemplo, con apoyos complementarios a las becas, que atiendan otra de las causas de la deserción). Un tercer escenario es aquel en el que su política social sería distinta de la federal porque atendería problemas públicos ignorados por la federación (por ejemplo, una política de cuidados a la primera infancia o una estrategia de prevención del abandono escolar en educación media superior).
Hasta ahora, como desde hace varios años, parece que los gobiernos estatales optan por la primera opción. Pese a la completa libertad que tienen para diseñar sus programas sociales, priorizar diversas poblaciones o innovar con iniciativas originales, los gobiernos estatales —sin distingo de partidos— emulan (aunque siempre a una escala menor) los programas federales.
¿Y los municipios? Los gobiernos municipales tienen, por mandato constitucional, la responsabilidad de proporcionar los servicios públicos básicos. En cambio, como ha documentado Oliver Meza, desde hace varios años la agenda de los municipios se ha expandido a nuevas tareas, incluyendo la del desarrollo social.5 El problema no sólo es que las intervenciones de los gobiernos municipales se duplican con la oferta de programas estatales y federales, sino que dedican recursos a programas de becas, pensiones, despensas y uniformes, en lugar de destinarlos a cumplir con el mandato constitucional de proveer servicios públicos básicos.
Una de las principales fuentes de recursos para la mayor parte de los municipios es el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que forma parte del Ramo 33 de aportaciones federales. La regulación ha oscilado entre la laxitud (que permite destinar estos recursos a pavimentación o a los llamados gastos complementarios) y la rigidez (por ejemplo, en el sexenio anterior orientó estos recursos a las prioridades de los programas sociales federales). La consecuencia es la misma: en lugar de aprovechar las ventajas de la descentralización y construir la infraestructura adecuada a las necesidades de cada localidad, los gobiernos municipales descuidan los servicios públicos (lo que significa, en la práctica, un efecto negativo en la calidad de vida de sus habitantes) para crear programas sociales de poco impacto.
Como en otras materias, la política social refleja los problemas del arreglo federal (ausencia de coordinación y de rendición de cuentas) y no sus ventajas (innovación, adecuación a características locales y competencia por un buen desempeño). El primer paso para cambiar esta situación es reformar la ley general en la materia para distribuir competencias explícitas, que defina responsables de garantizar derechos sociales entre los tres ámbitos de gobierno.
Para esa distribución se requiere, en primer lugar, entender el papel equilibrador de la federación. Por un lado, esto implica distinguir entre aquellos derechos cuya garantía depende de intervenciones integrales, impulsadas desde la federación, de aquellos que, por su naturaleza, tendrían que obedecer más a las condiciones locales de cada entidad. Por ejemplo, en materia de seguridad social no habrá cantidad suficiente de programas sociales de pensiones o guarderías que puedan crear los estados que alcance para garantizar a las personas la cobertura necesaria frente a todos los riesgos de salud e ingreso que busca ofrecer la seguridad social. En cambio, garantizar el derecho a la alimentación puede beneficiarse de las cadenas de producción alimentaria locales. Esto permitiría que los estados adquirieran responsabilidades inequívocas en algunas materias para complementar lo que se hace desde la federación. En lugar de replicar instrumentos y atender a las mismas poblaciones objetivo, los gobiernos estatales podrían dedicar sus recursos a políticas nuevas, que busquen resolver los problemas públicos que la federación está haciendo a un lado.
Por otro lado, implica también reconocer las capacidades diferenciadas de los municipios en el país. Como ha mostrado recientemente el programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, buena parte de los municipios mexicanos carece de capacidades mínimas para su funcionamiento,6 por lo que es ingenuo —e irresponsable— asumir que, garantizándoles recursos (vía el Ramo 33, por ejemplo) todos los municipios tendrán la capacidad de implementar una política social que les permita reducir los niveles de pobreza de su población. Esto va a contrapelo de la lógica universalista de la política social: el mismo instrumento aplicado en realidades diferentes tendrá, inevitablemente, efectos desiguales.
En segundo lugar, es necesario que en las responsabilidades que la ley general asigne a los municipios se asegure, primero, que estos cumplan con su mandato constitucional de proveer los servicios públicos. E incluso cuando eso ocurra, los instrumentos que prevea la ley (las leyes, los fondos federales y las reglas de uso de recursos) deberán hacerse cargo de la diversidad municipal: reconocer que las capacidades son diferenciadas.
Finalmente, para que todo esto funcione adecuadamente, será necesario recuperar los elementos integradores de la política de desarrollo social: un padrón de beneficiarios asociado a los registros administrativos que sea utilizado por los tres ámbitos de gobierno como un sistema de información para la toma de decisiones; evaluaciones coordinadas por Coneval que permitan medir, monitorear y aprender de las diversas intervenciones y calibrarlas para su mejor desempeño. Pero más importante aún: un espacio de coordinación que haga uso de esa información para efectivamente tomar decisiones sobre el conjunto de la política social.
Hasta hoy el arreglo federal en materia de política social ha estado rezagado frente a otros sectores. Hay la oportunidad de rediseñar el federalismo social para hacerlo funcionar mejor, no debe ser desaprovechada.
Nexos
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