De la suspensión al suspenso: la Ley federal de remuneraciones frente a la Suprema Corte.

Mauro Arturo Rivera León

El pasado 7 de diciembre, cayó un balde de agua fría sobre una ley que ha sido objeto de una amplia discusión nacional.

El ministro instructor Alberto Pérez Dayán concedió una suspensión1 en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018 (en las cuales tanto la CNDH como una minoría de senadores habían impugnado la Ley Federal de Remuneraciones ante la Suprema Corte).

¿Qué es exactamente la suspensión concedida y cuáles son sus alcances? ¿Es legal esta medida? ¿Qué pasaría si esta suspensión fuera desobedecida? y, sobre todo, ¿qué nos depara este panorama de cambiantes claroscuros? 

En primer término, es importante aclarar que, técnicamente, la “Suprema Corte” no ha concedido suspensión alguna. En los procedimientos de control constitucional que se tramitan ante la propia Suprema Corte (acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales) se designa a un “ministro instructor”, quien es el encargado de poner al proceso en “estado de resolución”. Es decir, un solo ministro y no la Suprema Corte, como órgano colegiado, tiene la batuta procesal del asunto en esta etapa.

Sin embargo, vale subrayar que es la primera vez que un ministro instructor suspende una norma general en acción de inconstitucionalidad. Esta suspensión no se da en un caso en que se impugnen controversiales tipos penales o restricciones a la libertad de expresión: el primer caso ha sido en un asunto de remuneración de funcionarios. El contexto del caso, por ello, no ha ayudado a la aceptación de dicha decisión.

La suspensión es una medida cautelar que tiene por fin preservar la materia del juicio y prevenir el daño que se pueda causar a las partes. Es decir, resguardar el bien jurídico mientras se dicta una sentencia definitiva (algo que la Suprema Corte ha reafirmado en la jurisprudencia P./J. 27/2008 respecto a controversias constitucionales).

¿Es legal, entonces, esta medida en acciones de inconstitucionalidad? La respuesta parece inclinarse a la posición negativa.

Las razones parecen ser normativamente claras. En primer término, el III párrafo del artículo 64 de la Ley Reglamentaria establece que la admisión de la acción no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada (prohibición específica). Más aún, en las acciones de inconstitucionalidad se aplica supletoriamente la regulación atinente a la controversia constitucional (art. 59 de la Ley Reglamentaria), por lo que para discutir una eventual suspensión, ésta tendría que regirse por el procedimiento establecido en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria que, terminantemente, prohíbe otorgar una suspensión “en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales”. La Corte ha aplicado una y otra vez esta prohibición de suspender normas generales en controversias constitucionales (proceso que, en el caso de actos, sí contempla la suspensión)2 y acciones de inconstitucionalidad.

Hay una razón clara del por qué rige esta prohibición en acción de inconstitucionalidad: porque no hay partes ni interés. Recordemos que, mientras que otros procesos tienen por objeto la defensa de derechos humanos (amparo) o las competencias orgánicas (controversias constitucionales), la acción de inconstitucionalidad es un control abstracto en que no debe demostrarse un interés ni demandarse a un sujeto específico. La acción tiene por objeto controlar la norma: ese es su fondo y su lógica.

Es decir, intrínsecamente no hay necesidad siquiera de conceder suspensiones en acción de inconstitucionalidad porque no se salvaguarda directamente (no es el objeto principal del proceso) ningún derecho subjetivo o competencia de un órgano en concreto. El hecho de que la norma pueda, durante el proceso de control, vulnerar algún derecho no hace que la acción pierda su objeto, pues el objeto es controlar la constitucionalidad de la norma3 no salvaguardar el derecho específico de un particular.

En este caso, el ministro instructor razona en la suspensión que la observancia de la prohibición del artículo 64 (no menciona el 14) no debe ser irrestricta y que en los casos en que se puedan violar derechos humanos de forma irreparable, será posible dictar tal suspensión en acción de inconstitucionalidad.

Como fundamento de lo anterior cita al artículo primero constitucional para concluir que la interpretación válida que debe darse al artículo 64 es la factibilidad de conceder la suspensión. Aparentemente, la suspensión realiza una interpretación conforme de la norma.

Sin embargo, es importante precisar que, a mi juicio, la suspensión inaplica dos artículos, sin que haga interpretación conforme alguna (aunque así lo refiera).

La interpretación conforme implica que, ante la posibilidad de dos o más opciones interpretativas, se elija aquélla que sea compatible con la Constitución. En ese sentido, si dos artículos distintos prohíben la suspensión, no es posible interpretar “conforme” que ésta se encuentra permitida. Ello es inaplicar una norma. Tampoco podría argumentarse que la suspensión en cuestión integra una laguna normativa pues una laguna normativa es, por antonomasia, la ausencia de regulación y, en este caso, estamos ante una regulación clara de la hipótesis que opta por prohibirla.

Recordemos que el artículo 1º constitucional no puede ser empleado como fundamento universal para dotar de un nuevo significado a normas que no admitan interpretaciones diversas.

Tras materialmente inaplicar la prohibición del artículo 64 (nuevamente, sin señalar que tal prohibición se reitera en el artículo 14 que le es aplicable a una eventual suspensión en acciones de inconstitucionalidad), la resolución del ministro instructor procede a conceder la suspensión “con el fin de preservar la materia del juicio4 y evitar que se cause un daño irreparable”.

El efecto de la suspensión es “que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el Ejercicio de 2019, no sean fijadas en términos de la Ley (…) sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve”.

En ese sentido, medularmente, se suspende la aplicación de la norma y se priva a ésta de todo efecto jurídico ordenándose que, en su lugar, los salarios se fijen aplicando directamente los preceptos constitucionales atinentes. Dicha suspensión resulta aplicable a todos los servidores públicos y no sólo al poder judicial.5 Sin embargo, si observamos los artículos constitucionales citados, sólo ciertos cargos del poder judicial y el INE (artículos 94 y transitorio tercero) tienen una prohibición de reducción salarial y no así los demás.

Esta controversial suspensión, puede ser impugnada mediante recurso de reclamación y, de hecho, ha sido impugnada por el Senado. La Suprema Corte (ya no el ministro instructor individualmente) deberá resolver la legalidad de la suspensión.

Sin embargo, hasta en tanto no se resuelva el recurso de reclamación, la suspensión concedida surte plenos efectos jurídicos y es legalmente vinculante. Sin perjuicio de que las normas cuestionadas se hayan convertido en una arena de batalla de músculo político, la desobediencia a una suspensión de la Suprema Corte puede ser sancionada como delito de abuso de autoridad (artículo 55, fracción I de la Ley Reglamentaria en relación con el artículo 215 del Código Penal Federal). El desacato de la suspensión y un eventual recurso de queja fundado, puede ser un escenario lamentable en el contexto constitucional mexicano.

En resumen, a mi juicio, la suspensión ha sido dictada a pesar de prohibiciones expresas en la ley y en contra de prácticamente 24 años de doctrina constitucional. Además, la argumentación de la suspensión intenta esconder en interpretaciones conformes una frontal inaplicación de un precepto, empleando además razones de “preservación de fondo” que no son aplicables a un control normativo abstracto.

Sin perjuicio de que el tiempo no haya parecido ser el más idóneo para realizar el súbito cambio de una consolidada tradición interpretativa por el ministro instructor, el recurso de reclamación interpuesto es siempre una agradable señal de que los actores políticos se ciñen a los caminos institucionales para cuestionar decisiones que, por cuestionables que sean, provienen de tribunales competentes.

La resolución que emita la Suprema Corte ante la suspensión impugnada y el comportamiento que ante ella adopten los actores políticos mostrará, por parte de ambos, su disposición dialógica y su voluntad de resolver un profundo conflicto.

Finalmente, esa es la esencia de una democracia: la voluntad de resolver complejos desacuerdos por la vía institucional.

Mauro Arturo Rivera. Constitucionalista; autor de “Las puertas de la Corte: la legitimación en la controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad en México”, Porrúa, 2016. Twitter: @MauroArturo.

1 La suspensión puede consultarse en https://bit.ly/2ROj4ks (última consulta 11 de diciembre de 2018).

2 Inter alia, véase las tesis 2a. CXVI/2000 (imposibilidad de suspender reglamentos por ser normas generales); jurisprudencia P./J. 41/2002; tesis 2a. XXXII/2005 (en que se establece que la prohibición de concederlas respecto a normas aplica también extensivamente a los efectos de esas normas); tesis 1a. L/2005 y P. XVIII/2009.

3 Así, por ejemplo, la acción de inconstitucionalidad podría perder su objeto si se derogara la norma (si no es materia penal) pues ya no habría norma que controlar, pero no si ésta se siguiera aplicando.

4 Debe recordarse, nuevamente, que la materia del juicio no es, contrario a lo que parece presuponer la suspensión, la tutela de los derechos de las partes, sino la conformidad de la norma con la Constitución. Por ello, la aplicación de la norma, no conllevaría a la pérdida de objeto. 5 La resolución del Ministro Instructor, por cierto, niega suspender el resto del articulado por no estar cuestionados en el proceso constitucional concreto.

 

Nexos