Casos Mancera y Gómez Urrutia: dos lecturas constitucionales de soberanía

Casos Mancera y Gómez Urrutia: dos lecturas constitucionales de soberanía

Reyes Rodríguez Mondragón y Santiago Vázquez Camacho

En los casos judiciales sobre el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad para que Miguel Ángel Mancera y Napoleón Gómez Urrutia pudieran participar como candidatos al Senado de la República en las elecciones, 1 los magistrados de Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) se enfrentaron a la tarea de interpretar directamente el texto constitucional.

La mayoría de los magistrados determinaron que ambos candidatos cumplían con los requisitos de elegibilidad previstos en la Constitución, para contender por el cargo de senador de la República por representación proporcional. Sin embargo, una minoría consideró que los candidatos no los cumplían. ¿Qué posición fue la correcta? ¿Es cierto que la decisión mayoritaria fue una “decisión política”?

Consideramos que la decisión mayoritaria en ambos casos fue la correcta, ya que partió de interpretar ambas disposiciones constitucionales conforme a la racionalidad propia de las reformas en materia de derechos humanos de 2001 y 2011, con base en razones sustantivas y no meramente prudenciales, y con base en una idea de soberanía fundada en la pluralidad.

Los casos Mancera y Gómez Urrutia

En el caso Mancera, los magistrados tuvieron que interpretar la disposición constitucional que establece lo siguiente: “los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen definitivamente de sus puestos.” 2 [Énfasis nuestro].

La cuestión principal era determinar cuál es el alcance de la expresión “entidades de sus respectivas jurisdicciones” y si ello implicaba un impedimento o una restricción constitucional dirigida a los ciudadanos que, habiendo sido gobernadores de los Estados o jefe de gobierno de Ciudad de México, desearan postularse como senadores por representación proporcional durante el periodo de su encargo.

Como fue observado, la mayoría partió del hecho de que dicha disposición fue incorporada a la Constitución en 1933, antes de que se introdujera el sistema de “representación proporcional”, y consideró que la disposición debía interpretarse conforme a la racionalidad constitucional vigente. De esta manera, ellos sostuvieron que:

i) Las causales de inelegibilidad no deben interpretarse extensivamente, ya que ello derivaría en una interpretación restrictiva y desproporcionada respecto al derecho a ser votado;

ii) La finalidad perseguida por la norma era que los gobernadores no se perpetuaran en el poder respecto al ámbito espacial de la entidad que gobiernan;

iii) El término “en las entidades de sus respectivas jurisdicciones” debe interpretarse como equivalente a la “entidad federativa”. Esto supone que dicha restricción opera sólo para los gobernadores -y el ahora jefe de gobierno de Ciudad de México- que deseen postularse para un cargo legislativo por mayoría relativa respecto a la entidad que gobiernan;

iv) Lo anterior ocurre debido a que los cargos por representación proporcional son electos en todo el territorio nacional y éstos no compiten con candidatos específicos a fin de obtener el voto que les permita ganar la elección, pues su acceso al órgano legislativo derivará de la votación total que obtenga su partido en todo el país, y

v) Esa interpretación no implica necesariamente que se afecte la equidad en la contienda o se conculque el principio de imparcialidad. Además, el marco constitucional prevé diversas herramientas para evitar dicha afectación: el deber de usar recursos de forma imparcial; la prohibición de promover una imagen personalizada o difundir propaganda gubernamental durante los periodos de campaña; la prohibición de utilizar programas sociales para coaccionar o inducir el voto; la prohibición de que los diferentes poderes aporten recursos en dinero o especie a favor de ellos; así como el consecuente fincamiento de responsabilidades e imposición de sanciones por incumplir dichas normas.

La minoría, por su parte, estimó que la restricción debía operar también para los cargos de representación proporcional. Lo anterior, a efecto de: i) preservar las condiciones de equidad en la contienda; ii) proteger la libertad del voto del electorado, y iii) eliminar la posibilidad de que, en la práctica, los ocupantes de los más altos cargos administrativos de las entidades federativas utilicen los recursos que tienen a su alcance durante el ejercicio de su mandato, para perpetuarse en el ejercicio de la función pública del más alto nivel.

Para la minoría, la decisión mayoritaria permite que los poderes ejecutivos condicionen a la población respecto a la prestación de servicios públicos a cambio de beneficiarse del ciudadano. Para ellos el hecho de que Mancera no contendiera por una senaduría de mayoría relativa “[…] no implica que no pueda aprovechar su investidura para generar condiciones de inequidad en la contienda y vulnerar la libertad de sufragio de los electores que habitan en la jurisdicción del ejercicio de su cargo, a partir del manejo de recursos públicos que correspondan a la Ciudad de México […]”.

Por otra parte, en el caso Gómez Urrutia, los magistrados interpretaron la disposición constitucional que prevé que: “el ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad” . [Énfasis nuestro]

En dicho caso, la controversia se centró en determinar cuáles eran los medios de prueba idóneos para que los mexicanos con doble nacionalidad acreditaran haber renunciado a otra nacionalidad a efecto de ser elegibles para postularse como senadores por representación proporcional.

La mayoría también estimó que la disposición, pese a haber sido emitida en 1997, debía interpretarse conforme a la teleología del orden constitucional vigente. Por lo tanto, consideraron que:

i) La reforma de 1997 tuvo como finalidad esencial evitar la pérdida de la nacionalidad mexicana, así como su irrenunciabilidad, independientemente de que se adopte alguna otra nacionalidad o ciudadanía. Esto fue con el objeto de que, quienes opten por alguna nacionalidad distinta a la mexicana, puedan ejercer plenamente sus derechos en su lugar de residencia, en igualdad de circunstancias respecto a los nacionales del lugar;

ii) El artículo tercero transitorio de la reforma constitucional de 1997 se modificó en 1999 y señaló que “las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de este Decreto, seguirán aplicándose a los nacidos o concebidos durante su vigencia, únicamente en todo aquello que les favorezca, sin perjuicio de los beneficios que les otorga la reforma contenida en el presente decreto”. Se estimó que dicho artículo transitorio fue modificado a efecto de que las normas derogadas sólo aplicaran de forma favorable a las personas nacidas o concebidas antes de 1997;

iii) Se advierte que, de una interpretación sistemática de la Constitución, la Ley de Nacionalidad y su reglamento, podrán acceder al cargo de senador de la República aquellos ciudadanos que sólo cuenten con nacionalidad mexicana, y respecto a las personas que tengan doble nacionalidad están obligados a obtener de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) el Certificado de Nacionalidad correspondiente y a exhibirlo ante el INE, con el propósito de acreditar el requisito de elegibilidad;

iv) Lo anterior, debido a que la declaratoria de sumisión a las autoridades y leyes mexicanas, en principio, es suficiente para tener por satisfecho el requisito exigido por la Constitución, de conformidad con una interpretación pro persona y menos restrictiva respecto a los derechos políticos de los mexicanos que tengan doble nacionalidad. El Estado mexicano debe presuponer la buena fe de sus ciudadanos en el ejercicio de los derechos políticos y no requiere establecer requisitos gravosos o innecesarios, y;

v) Finalmente, se estimó que una interpretación que obligue a las personas que tengan doble nacionalidad a aportar otros elementos para acreditar la renuncia, sería contraria al principio de no regresividad en materia de derechos humanos. Más aún, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y la propia Sala Superior del TEPJF han interpretado en este mismo sentido la disposición constitucional bajo análisis.

En su voto particular, un magistrado sostuvo que en este caso había que distinguir a los mexicanos que adquirieran otra nacionalidad por naturalización de aquéllos que la posean en virtud de su filiación (ius sanguinis) o vinculación con el territorio (ius soli), de forma que los primeros debían demostrar haber renunciado a su nacionalidad de conformidad con las leyes extranjeras, mientras que los segundos debían tan sólo exhibir el Certificado de Nacionalidad. Lo anterior encuentra racionalidad en “evitar posibles conflictos jurídicos relacionados con la doble nacionalidad”, ya que “no sería lógico que se ocupe un cargo público en más de un país”.

Incluso, para otro de los magistrados disidentes ni siquiera habría que hacer dicha distinción, debiéndose comprobar en todos los casos que la persona rompió el vínculo que guardase con el país extranjero, pues estiman que, de facto, sigue en pleno ejercicio y goce de los derechos que dicha nación le concede hasta en tanto no exista una declaración contraria de la autoridad extranjera respectiva. 4

Dos lecturas constitucionales de soberanía

Conforme a las reformas al artículo 1º constitucional de 2001 y 2011, se reforzó la obligación de los jueces de interpretar las normas relativas a los derechos humanos contenidas en la Constitución federal y en los tratados internacionales de los que es parte el Estado mexicano. De esta manera las reformas buscan que se favorezca la protección más amplia a las personas y se evite la discriminación.

La reforma supuso obligar expresamente a los juzgadores a excluir, de entre las posibles interpretaciones constitucionales, aquéllas que restrinjan desproporcionadamente un derecho humano y, con mayor razón, las que sean discriminatorias por realizar distinciones injustificadas con base en categorías sospechosas, como lo puede ser la nacionalidad de las personas.

Sin embargo, las reformas al artículo 1º convergen con muchas disposiciones que no han sido modificadas desde hace varios años y cuya génesis obedece a un determinado contexto social e histórico que podría ser incompatible con la racionalidad vigente del orden constitucional mexicano. Este es el caso del texto en los artículos 32 y 55 constitucionales.

Como se observa, las interpretaciones de ambos preceptos constitucionales por parte de la mayoría y la minoría implican una lectura diferenciada de la Constitución federal y del concepto de “soberanía”. Mientras que la mayoría privilegia los derechos humanos liberales y una idea de soberanía plural y cosmopolita, la minoría privilegia una visión prudencial que privilegia el nacionalismo y una idea de soberanía fundamentada principalmente en la no injerencia.

La mayoría de los magistrados parten de lo que podría llamarse la “soberanía de la Constitución”, la cual no tiene “la tarea de establecer un proyecto predeterminado de vida común, sino la de realizar las condiciones de posibilidad de la misma”. Tal lectura de soberanía parte de la premisa de entender que la Constitución es dúctil, 5 ya que se inserta en una sociedad globalizada y plural donde existe una gran diversidad de intereses, ideologías y proyectos, pero sin que ninguno tenga que hacerse exclusivo o dominante. Por lo tanto, no es válido “establecer la base material de la soberanía estatal en el sentido del pasado”. 6

En cambio, para la minoría, la Constitución debe, ante todo, proteger esa “voluntad común de un pueblo”, incluso, a costa de los derechos humanos de las personas que, por decisión propia, decidieron adquirir otra nacionalidad. Para ellos, sus derechos de participación política deben ser limitados, al grado de excluirlos de la posibilidad de ejercer un cargo de elección popular en nuestro país.

Para la minoría resultan más relevantes las razones de corte prudencial, 7 tales como evitar un hipotético riesgo de que los gobernadores de los estados o, en su caso, el jefe de gobierno de Ciudad de México, afecten la equidad de la contienda o actúen de forma corrupta cuando participen como senadores por representación popular, o que las personas con doble nacionalidad traicionen a la patria o sean desleales. Sus razones no son esencialmente sustantivas, como lo es garantizar que las personas puedan ejercer sus derechos políticos sin ser restringidos de forma innecesaria o desproporcionada e, incluso, de forma discriminatoria, en una sociedad plural y democrática.

En suma, para la mayoría, a diferencia de la minoría, es preferible interpretar las disposiciones constitucionales de forma que se maximice la posibilidad de las personas de ejercer en forma individual sus derechos político-electorales, partiendo de la buena fe y fidelidad al orden jurídico, y excluyendo interpretaciones basadas en una idea de soberanía caduca que antepone la salvaguarda de la comunidad por encima de las personas. 8

La decisión mayoritaria supuso interpretar el texto constitucional de forma que funcione en la práctica y perdure razonablemente a través del tiempo. 9 Pero de forma responsable e imparcial, partiendo de criterios objetivos, coherentes y racionales, y sin caer en razones puramente estratégicas o funcionales. 10

Estamos convencidos de que los jueces constitucionales deben velar porque las autoridades o los particulares no vulneren lo que Garzón Valdés denomina el “coto vedado” o Ferrajoli la “esfera de lo indecidible”, como lo son, por ejemplo, la prohibición de discriminar a las personas o la prohibición de restringir los derechos humanos de forma desproporcionada. Las cuales, a su vez, constituyen precondiciones esenciales para ejercer los derechos de participación política en una sociedad democrática. De ahí lo correcto del criterio mayoritario, sin que pueda afirmarse que esto se trató de una “decisión política”.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Santiago Vázquez Camacho. Secretario de estudio y cuenta de la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.

1 Expediente SUP-RAP-87/2018 y acumulado, resuelto el 6 de junio de 2018.

2 Artículo 55, fracción V, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3 Artículo 32, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4 Para sostener sus afirmaciones y argumentos, el voto minoritario se refiere a lo decidido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 48/2009. Al respecto, se advierte que lo decidido en dicho juicio no obliga al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al no haberse alcanzado la mayoría de ocho votos respecto a los criterios que interesan.

5 Al referirse Zagrebelsky al papel de los jueces en un Estado constitucional de Derecho, concluyó que éstos deben fungir como “los garantes de la necesaria y dúctil coexistencia entre ley, derechos y justicia”. La “ductilidad” a la que se refiere Zagrebelsky parte de reconocer que en las constituciones modernas coexisten valores y principios diversos que exigen una convivencia construida sobre el pluralismo y las interdependencias y enemiga de cualquier ideal de imposición de la fuerza. Ello obliga a los jueces a interpretar la heterogeneidad de los contenidos constitucionales de manera armónica y partiendo del postulado de la función unificadora que éstos tienen respecto a todo el ordenamiento jurídico. Véase Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, Trotta, 7ª ed., Madrid, 2007, páginas 3 y 153.

6 Ibidem, páginas 13 a 14.

7 Las “razones prudenciales” se diferencian de las “razones morales o sustantivas”, en tanto que las primeras son aquéllas que llevan a realizar la acción o la actividad contemplada en la norma para evitar una sanción o algún perjuicio, o para conseguir ciertos efectos normativos, que no se obtendrían de no realizar la acción, y las segundas son las que se relacionan con algún criterio o valor que indica que actuar de determinada manera es correcto, estimable o valioso en algún sentido.

8  En la misma línea, Ferrajoli ha sostenido que la Constitución “[…] no sirve para representar la voluntad común de un pueblo, sino para garantizar los derechos de todos, incluso frente a la voluntad popular […] El fundamento de su legitimidad, a diferencia de lo que ocurre con las leyes ordinarias y las opciones de gobierno, no reside en el consenso de la mayoría, sino en un valor mucho más importante y previo: la igualdad de todos en las libertades fundamentales y en los derechos sociales, o sea en derechos vitales conferidos a todos, como límites y vínculos, precisamente, frente a las leyes y los actos de gobierno expresados en las contingentes mayorías”. Ferrajoli, Luigi, “Pasado y futuro del estado de derecho”, en Carbonell, Miguel et. al. (coords.), Estado de derecho. Fundamentos y legitimación en América Latina, México, Siglo XXI, página 203.

9 Cfr. Véase Breyer, Stephen, Cómo hacer funcionar nuestra democracia. El punto de vista de un juez, trad. Gutiérrez Ortiz Mena, Alfredo, Fondo de Cultura Económica, México, 2017, página 309.

10 Cfr. Atienza, Manuel, “El derecho como argumentación”, en Cátedra Ernesto Garzón Valdés 2003, México, ITAM-Escuela Libre de Derecho-UAM, 2004, página 120 y subsecuentes.