No hay instrumento que refleje mejor las prioridades de un gobierno que los presupuestos públicos. Las promesas de campaña, los discursos y las grandes arengas se materializan en el monto y forma en que se recauda y se gasta el dinero público. Aunque en México la discusión del presupuesto federal —con sus procesos paralelos en las entidades federativas— se realiza cada año, el 15 de diciembre se presentó el primer paquete económico de la nueva administración encabezada por Andrés Manuel López Obrador, quien prometió un cambio de rumbo en el uso de los recursos públicos.
El paquete económico que el poder ejecutivo federal —a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— presenta al Congreso de la Unión para su discusión, modificación y aprobación contiene tres proyectos legislativos que sirven para el funcionamiento y operación de la gestión gubernamental en materia de política hacendaria, de ingresos y egresos: los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), respectivamente. En el resto de este artículo se analizará brevemente cada uno de los componentes del Paquete Económico 2019 con sus principales implicaciones y modificaciones.1
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| Ilustración: Víctor Solís |
Los CGPE contienen los lineamientos de política económica y fiscal, es decir, los supuestos sobre los que se construye el cálculo del presupuesto federal de cada año dado el contexto macroeconómico que enfrenta la economía mexicana. Dado nuestro modelo económico basado en exportaciones y la dependencia de las finanzas públicas —cada vez menor, hasta el momento— a los ingresos petroleros, las principales variables determinantes para definir los ingresos y egresos públicos son: el crecimiento de la economía mexicana, la tasa de cambio esperada del dólar, la inflación esperada al cierre del próximo año, el precio del barril y la tasa de crecimiento de la economía estadounidense, nuestro principal socio comercial.
Durante los años fiscales previos, las estimaciones de estas variables eran sistemáticamente más optimistas y alejadas de los pronósticos, lo que tenía principalmente dos consecuencias: en primer lugar, la generación de ingresos excedentes que eran asignados a mitad del año fiscal sin un contrapeso en el congreso, llevando a sobre ejercicios considerables en el gasto público; y en segundo, los ajustes a la baja a lo largo de cada año de las estimaciones de crecimiento económico de la economía mexicana, que reducían el margen para el adecuado manejo de la deuda pública.
Con una estimación de crecimiento económico de la economía mexicana entre 1.5 y 2.5 por ciento, la inflación esperada de 3.4 por ciento, el tipo de cambio del dólar a 20 pesos, el precio del barril de petróleo a 55 dólares y un crecimiento económico de Estados Unidos alrededor del 2.6 por ciento para el año 2019, estamos por primera vez en muchos años ante un pronóstico mucho más realista de las variables macroeconómicas al momento de proponer el paquete económico, en apego a las recomendaciones de evaluación de transparencia de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional. Con esto se espera que la nueva administración federal tenga un presupuesto público más previsible y con mayor certidumbre en su ejecución, apegada a lo dispuesto al inicio del año.
Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF)
La ILIF presentada por el Ejecutivo federal muestra cada año el pronóstico de ingresos presupuestarios del sector público, 2 así como los elementos considerados para su cálculo y los cambios propuestos a la política de ingresos, incluyendo en materia tributaria. En esta ocasión, la promesa de campaña de no aumentar impuestos al menos durante la primera mitad del sexenio, repetida una y otra vez por López Obrador durante la campaña presidencial, se ve materializada en la ILIF 2019.
Sin hacer cambios en las tasas ni crear nuevos impuestos, la nueva administración federal espera aumentar los ingresos tributarios federales —es decir, la recaudación de impuestos— durante el año 2019 en 3.8 por ciento respecto a la estimación del cierre de 2018. De acuerdo con la comparecencia ante la Cámara de Diputados de Carlos Urzúa, titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), esta estimación incluye el establecimiento de la zona franca en la frontera norte que implica la disminución en la recaudación tanto del IVA como del ISR. Por otra parte, los ingresos petroleros aumentarían en apenas uno por ciento durante el mismo período, gracias a un mayor tipo de cambio y una cotización más alta del precio del barril.
A partir de lo anterior, la SHCP estima que los ingresos presupuestarios totales disminuyan en 0.5 por ciento respecto a la estimación del cierre de 2018. De esta manera, los ingresos presupuestarios totales representarían apenas poco más del 21 por ciento del PIB en 2019. Este nivel de ingresos federales nos coloca en el último lugar de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) —coloquialmente llamado “el club de los países ricos”— y en los últimos lugares de las economías latinoamericanas, junto a República Dominicana, El Salvador y Guatemala.
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)
Por último, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación muestra la propuesta de distribución de los recursos públicos en la administración pública federal, así como los poderes y órganos autónomos, los ramos generales —que incluyen el opaco Ramo 23— y las entidades de control directo y empresas productivas del Estado (PEMEX y CFE). 3 Es decir, en qué, para qué, en quién y cómo se gastaría el dinero público del que dispone el gobierno federal, previo a la discusión, formulación y aprobación de la Cámara de Diputados.
A continuación se presenta un análisis de primer acercamiento que, dado el gran número de cambios realizados respecto al presupuesto aprobado, requiere una mayor profundidad en el análisis y cuyas implicaciones seguiremos conociendo en los próximos meses.
En primer lugar, la formulación propuesta por la nueva administración federal rompe con el carácter inercial que había mantenido en las últimas décadas. A pesar de los esfuerzos fallidos de la administración anterior por hacer un presupuesto base cero —es decir, basado en una profunda revisión integral de objetivos, resultados y programas y no en el uso histórico de los recursos públicos—, el presupuesto federal ha sostenido inercias que han llevado a un uso ineficiente del gasto público que nos cuesta hasta 4.7 por ciento del PIB, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).4
Destaca la redistribución de los recursos a nivel territorial. La cartera de proyectos prioritarios se enfoca principalmente en el sur-sureste del país, la región más rezagada del territorio nacional, tal como se había prometido durante la campaña presidencial. Entre los proyectos destacan el arranque de la construcción del Tren Maya, el Corredor Transístmico y el proyecto de reforestación Sembrando Vida, cuyo financiamiento conjunto durante 2019 asciende a 21,900 millones de pesos, equivalentes al presupuesto anual de la Secretaría de Hacienda.
Pero esta reorientación no es sólo en el territorio, sino también entre prioridades. Cuando se analiza para qué se gasta el presupuesto público, existen tres principales funciones: desarrollo social, desarrollo económico y gobierno. El PPEF 2019 propone un aumento de alrededor del 6 por ciento para el desarrollo social y el desarrollo económico, pero una caída de 9 por ciento para la función de gobierno, fuertemente impulsada por la baja en los salarios y la eliminación de prestaciones para la burocracia federal.
Al revisar la distribución del presupuesto entre los ramos del poder ejecutivo federal, se puede observar que solo cinco de las 26 dependencias tuvieron un incremento real de su presupuesto para el año 2019 respecto a lo que ejercieron en el año 2017, el último año disponible de manera oficial: Trabajo y Previsión Social (+929%), Energía (+311%), Bienestar (+38%), Defensa Nacional (+16%) y Turismo (+0.04%). Mientras tanto, los grandes perdedores bajo los mismos parámetros serían la Oficina de Presidencia (-61%), la Comisión Reguladora de Energía (-72%) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (-78%). Cuando se compara el PPEF 2019 con el presupuesto aprobado para el año 2018, aparecen los mismos ganadores que bajo el parámetro anterior, pero encabezando el grupo de dependencias que pierden aparece Medio Ambiente y Recursos Naturales, con un recorte de casi un tercio de su presupuesto aprobado.
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Sin embargo, es preocupante ver a costa de qué ramos se realizaron las ampliaciones anteriores. Los principales perdedores son el ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el andamiaje institucional que se reforzó durante la administración pasada para la adecuada implementación de la reforma energética. El rescate del sector petrolero, con el incremento de 311 por ciento en el presupuesto al ramo de Energía, junto a la caída en Medio Ambiente y Recursos Naturales indica que, como se había prometido en campaña, la orientación del modelo energético se dirigirá hacia los hidrocarburos. Esta decisión choca con las recomendaciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático de reforzar las acciones de combate al cambio climático y acelerar la transición energética y la descarbonización de nuestro modelo económico, de cara a un punto de no retorno hacia el año 2030.
Por último, destaca la caída en el ramo de Cultura, junto a la disminución de recursos para los principales centros de investigación en el país. Aunque la intención es redistribuir recursos de estos hacia las 100 nuevas universidades incluidas entre los proyectos prioritarios del nuevo gobierno, debería priorizarse que no se debiliten el marco institucional actual para la ciencia, la investigación, la cultura y las artes.
Algo queda claro en la batalla por el presupuesto público en México: los ingresos resultan insuficientes para cumplir con todas las obligaciones del Estado mexicano. El espacio fiscal —es decir, el margen de maniobra o flexibilidad del gobierno para poder utilizar el dinero público para sus fines— se encuentra bastante limitado por los bajos niveles de recaudación. Esto pone sobre la mira la necesidad de una reforma fiscal profunda y progresiva que aumente la recaudación de manera progresiva y suficiente.
Además, es importante recordar que el proceso de negociación del presupuesto solo cubre la mitad del camino en el ciclo presupuestario. Además de la discusión y modificaciones que realice el legislativo a este proyecto, durante los próximos dos años, el seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de la ejecución de este nuevo presupuesto serán fundamentales para conocer los impactos de la reformulación del presupuesto y del rediseño de la política económica en México.
El presupuesto presentado por el nuevo gobierno federal muestra un cambio claro de prioridades, en línea con lo dicho en múltiples ocasiones durante sus campañas presidenciales. Pero dado que el actual presupuesto federal es un juego suma cero, donde existen ganadores y perdedores debido a la negativa de aumentar los ingresos, la atención debe estar en qué sacrificamos a costa de dichas prioridades. El futuro de nuestro país puede estar en juego.
Carlos Brown Solà
Internacionalista y economista.
1 Todos los componentes del Paquete Económico 2019 pueden consultarse en su micrositio web.
2 Los ingresos presupuestarios totales del sector público incluyen los ingresos petroleros y los no petroleros (tanto tributarios como no tributarios, así como los ingresos de organismos y empresas públicas) a nivel federal.
3 Desde hace varios años, la SHCP elabora una versión ciudadana del PPEF, que incluye la disposición del mismo en datos abiertos bajo el Estándar Internacional de Datos Presupuestarios Abiertos. Sin este esfuerzo, no sería posible analizar el presupuesto de manera oportuna. El micrositio del PPEF 2019 puede consultarse aquí.
4 “Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos”, editado por Alejandro Izquierdo, Carola Pessino y Guillermo Vuletin para el BID.
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